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如何應對“十高”農業的挑戰——中國農業發展的階段性特征和政策取向


日期:2013-08-20    作者:張云華    來源:農民日報    瀏覽次數:18859

   農業勞動力“高齡化”,需大力培育職業農民

    中國有大約1.5億的新生代農民工,他們基本上不會務農。農業勞動力年齡多在50歲以上。2010年第六次全國人口普查數據表明,農林牧漁業就業人口中初中以下的占93.6%,受教育程度較低。依靠高齡低素質勞動力必定難以實現農業現代化。

    職業農民是現代農業的中堅力量,需大力培養職業農民。首先應在國家層面制定培養職業農民的計劃,提出培養職業農民的戰略性任務、階段性目標和具體舉措。其次,加大對職業農民的扶持力度,在財政補助、貸款支持、農業保險、農業投入、技術服務和社會保障等方面綜合培養職業農民,重點培訓一批種養殖大戶和經營能手。讓職業農民依靠農業也可以獲得和從事非農產業一樣甚至更高的收入,激發其務農熱情。

    土地經營“高分散”,應積極發展適度規模經營

    中國農業土地經營高度小規模分散。農戶戶均耕地僅7.5畝,相當于歐盟的1/40,美國的1/400,不到日本和韓國的一半。而且農戶經營地塊多,土地零碎分散,廣西等一些地區的土地尤其如此。土地經營高度分散,限制了先進技術的采納和農業生產效率的提高,縮小了農業生產收益空間。以種糧為例,2011年三大糧食作物平均凈利潤為251元/畝,戶均7.5畝的糧食收益不到2000元。

    農業適度規模經營是現代農業發展的客觀要求和基本條件。當前我國已初步具備了實行適度規模經營的經濟社會條件。近年來多個中央1號文件等相關政策都支持土地承包經營權流轉和發展農業適度規模經營,部分地區還出臺了專門的財政補貼政策。當前應出臺具體舉措鼓勵地方在堅持農村基本經營制度、保護農民土地權益的前提下發展農業適度規模經營,關鍵是財政補貼扶持適度規模經營政策,發達地區可以由其自行解決財政補貼資金,欠發達地區可由中央列出專項財政資金。通過發展農業適度規模經營,引導農業走出“小農低水平發展困境”,為實現農業現代化創造基本條件。

    農業生產“高成本”,須多渠道紓解成本壓力

    中國農業已進入“高成本”時代。2006年至2011年,稻谷、小麥、玉米三種糧食每畝平均總成本由444.90元上升到791.16元,增長了77.83%,分別比產值增長率和凈利潤增長率高出4.14和16.01個百分點。新世紀以來,農業生產資料價格指數穩步攀升,尤其是2008年比上年增長了20.3%。2000年至2010年,農業生產資料(總體)、化肥和飼料價格分別上漲了59.6%、63.2%和83.3%。從長期趨勢看,隨著石油等初級產品價格的逐步攀高,農村勞動力不斷向外轉移及勞動力成本的升高,農地流轉面積增加及農地租金的上升,“高成本”農業將越發明顯。

    農業生產成本的逐步上升壓縮了農業生產的利潤空間。因此,應對農業生產成本進行適度調節,抑制農業生產成本過快上漲。主要應有以下措施:第一,控制石油等初級產品價格上升勢頭,提高石油等初級產品的生產和流通效率,盡量平緩初級產品價格上漲對農業生產資料價格上漲的推動作用。第二,支持農業生產資料的生產和流通,從財政、稅收、貸款、農資連鎖經營等方面對農資生產流通進行支持,降低農資生產成本。第三,繼續并提高農資補貼和農機購置補貼等。第四,大力發展先進、適用的各類農業機械,以代替不斷減少的農業勞動力,降低人工成本。第五,積極開展農田水利基礎設施建設和土地整治工作,提高土地生產率和勞動生產率。第六,健全農資價格和農產品價格的動態平衡機制,在農資價格上漲的趨勢下保持農產品價格的合理上漲。

    農業進入財政“高投入”時代,仍需穩步增加投入和補貼

    改革開放尤其是新世紀以來,國家財政對農業的投資穩步提高。2011年國家財政用于農業的支出為10497.7億元,占財政支出的9.6%,不僅絕對值大幅增長,而且占財政支出的比重也穩步升高。2011年,中央財政用于糧食生產相關的投入達到4985億元,中央財政累計安排各類水利資金1814億元,比2010年增加303億元,增長20%,中央財政支農四項補貼達到1406億元,比2004年增加8.7倍。全國農業綜合開發共安排資金271.6億元,土地綜合整治的資金超過一千億。

    加大財政投入和補貼力度是支持農業發展的主線。雖然近年來中國農業投入和補貼已經不斷增加,但由于農業基礎設施欠賬較多,農田水利設施依然薄弱,全國大約還有2/3的耕地為中低產田,難以支撐糧食和農產品進一步穩產增產。對種糧農民和產糧大縣的補貼獎勵等已經逐步升高,但無論與發達國家對農業的高補貼標準還是與糧食生產、農民務農收入的實際需求相比都有相當差距。

    因此,未來仍需穩步增加對農業的投入與補貼,中央財政、地方財政進一步增加農業投入的絕對量和在財政支出中的比重,加強對農業基礎設施建設、農業綜合開發和土地綜合整治項目的投資。繼續加大對糧食主產區的資金扶持,增加對糧食主產區的財政補貼力度和糧食生產補貼力度,增加對產糧大縣的獎勵資金。進一步健全農業補貼制度,完善農業補貼政策,穩步提高四項補貼的標準和資金,對主要糧食作物實行良種補貼普惠制,擴大農機具購置補貼規模和品種范圍,建立與農資價格上漲直接掛鉤的農資綜合補貼動態調整機制。通過對農業的高投入和高補貼促進中國農業順利邁向現代化。

    農業發展依靠“高科技”,應進一步提升農業科技創新與應用能力

    改革開放三十多年來,中國農業科技高度發展,科技成為農業增產的主要因素和農業發展的主要動力。農業科技進步貢獻率由2002年的42.3%上升至2011年的53.5%,2011年,中國糧食單產增加對總產提高的貢獻率達到85.8%。盡管中國農業科技取得重大進展,但仍需看到其中存在的不足,主要是農業科技基礎條件差,自主創新能力不強,一些關鍵領域和重大技術還落后于世界先進水平,農業科技與生產應用脫節,農技推廣滯后等。

    農業科技一直是農業發展的主要力量,未來更將是農業發展的不竭動力,更需要重視農業科技的創新、應用與推廣,大力支持農業科技改革發展。第一,加快農業科技進步。國家重點支持基礎性、前沿性和產業共性的農業科學研究,力爭在關鍵領域和核心技術上實現重大突破。進一步引導企業成為技術創新的主體,鼓勵企業開展先進實用技術集成配套,創建具有國際競爭力的企業技術研發中心。第二,強化科技成果轉化和示范推廣,加快科技向現實生產力轉化。加強公益性農業技術推廣服務體系建設,積極發展社會化農技推廣服務組織。第三,建立政府農業科技投入穩定增長機制,鼓勵社會資本投資農業科研,建立多元化農業科研投入體系,形成穩定、可持續的投入增長機制。第四,深化農業科研管理體制改革,優化科研力量與機構布局,加強農業科研人才培養,健全農業知識產權保護體系,促進國際農業科研交流合作。

    糧食安全“高壓力”和農產品“高進口”并存,穩固國內基礎與拓展國際市場需要統籌推進

    盡管中國糧食產量實現“九連增”,連續兩年邁上11000億斤的新臺階,糧食生產能力得到提升。但應當看到,中國每年5億多噸糧食的供求基本平衡是一根“緊繃的弦”,中國糧食安全壓力巨大。首先,中國農業資源相對匱乏,糧食生產的根基薄弱。中國人多地少水缺,人均耕地不足1.4畝,僅相當于世界平均水平的40%,人均和畝均水資源量只有2100立方米和1400立方米,僅為世界平均水平的28%和50%。同時不利的情況是耕地或優質耕地每年以上百萬畝的速度在減少。其次,中國人口仍在增加,人口城鎮化進程加快,膳食結構升級,共同作用抬高了糧食需求。2011年,中國人口增加至13.47億,比2000年增加了近8000萬人,人口絕對量增長增加了糧食消費。2011年,中國城鎮化率達到51.27%,比2000年提高了15個百分點,城鎮人口增加了2.3億。一般來說,城鎮人膳食結構對糧食的需求更大,城鎮人雖然口糧消費少于農村人,但肉、蛋、奶等需要糧食轉化的食物消費高于農村人,而這些食物需要消耗更多的糧食,如3斤多糧食才能轉化為1斤豬肉。

    雖然中國糧食供求基本平衡,但大豆、棉花、植物油、食糖等部分農產品卻高度依賴進口。中國農產品進口額由2000年的112.7億美元增長到2011年的948.9億美元,增加了7.4倍,排名世界第二,貿易逆差為341.2億美元,且自2004年以來一直保持貿易逆差。2009年之后,中國谷物進口量持續大于出口量且呈上升態勢,2012年谷物進口達到1398萬噸,約占國際貿易總量的5﹪。大豆凈進口量自2000年開始超過1000萬噸以來連年攀升,2012年達到5838萬噸,大豆自給率僅約為1/5。中國食用植物油、棉花、食糖、畜產品凈進口量也連年增長。

    糧食安全的高壓力和部分主要農產品的高進口將會長期存在,因此必須確立糧食安全和主要農產品供應戰略,統籌國內外資源與市場。第一,強基固本,夯實國內糧食和農產品生產的支撐體系。繼續加強農業基礎設施建設,提升農業科技和物質裝備水平,加大對糧食和農產品生產的資金、政策和金融支持,加強耕地保護和改良力度,改進農業生產經營制度,有效發揮市場機制對農業生產的導向作用,穩步提高農業綜合生產能力,實現糧食綜合生產能力達到5.4億噸以上,三大谷物自給率保持在95%以上。第二,有進有出,主動、充分、有效利用國際農產品市場和資源。農業既要“引進來”,也要“走出去”,合理適度進口短缺農產品,保證國內市場供應,擴大優勢農產品的出口與盈利。實施積極主動的農業“走出去”戰略,鼓勵國內企業走向國際市場成為國際大糧商,提高農業國際競爭力,促進中國由農業大國向農業強國轉變。

    農業“高消耗”和“高污染”形勢嚴峻,轉變農業發展方式勢在必行

    隨著化肥、農藥、農用塑料薄膜等化學合成物質和農業機械、水利灌溉設施作用于農業,農業生產能力得到極大提升。然而,不合理、過度使用這些外部資源投入帶來了能源和資源的高消耗,同時伴隨著高污染。2011年,中國化肥施用量(折純量)5704.2萬噸,超過世界總用量的30%,畝均施用量是國際公認的化肥施用安全上限15公斤/畝的2倍,而平均利用率僅為40%左右。2010年中國農藥使用量達到175.8萬噸,比1990年多使用1.4倍,畝均農藥施用量約為2斤,利用率也僅為30%左右。2010年中國農用塑料薄膜施用量為217.3萬噸,比1990年多使用3.5倍,每年有幾十萬噸農膜殘留于土壤中。未被利用的化肥和農藥以及殘留農膜造成土壤、地下水、地表水和空氣的污染,導致中國上億畝耕地受到不同程度污染。中國畜牧業養殖的糞便污染問題突出。據統計,中國僅豬、牛、雞三大類畜禽糞便年總排放量約30億噸。

    中國是一個嚴重缺水的國家,農業用水占比較大,卻較為粗放。2011年,中國農田灌溉水有效利用系數為0.51,遠低于世界先進水平的0.7~0.8。中國農業能耗也逐步增加,2010年農用柴油施用量為2023.1萬噸,比1995年增加86%。農業高消耗和高污染浪費了資源,制約了生態文明建設。轉變農業發展方式勢在必行。

    第一,積極推行農業生態技術、循環農業技術、低碳農業生產技術的集成應用,開展農業生態環境控制、污染農田修復利用、農林生態工程,提高農業資源節約與生態保護能力。第二,提高化肥和農藥的利用效率,降低能源消耗與環境污染。加快推廣緩釋及控釋肥料技術,進一步免費推廣測土配方施肥項目,增加有機肥料投入,適度使用化學肥料。推廣普及生物防控技術,提升植保統防統治能力,促進農民合理使用農藥。第三,增強畜禽養殖糞便、農作物秸稈等農業附屬產品的循環利用能力,變廢為寶。第四,提高農業用水效率,積極發展節水灌溉,進一步推廣管道輸水、噴灌、微灌等高效節水灌溉技術以及旱作節水農業技術。

    農業“高風險”凸顯,健全風險管理制度為現代農業保駕護航

    當前我國農業高風險主要表現在自然風險和市場風險兩個方面。農業的自然風險一直存在,但近年來由于溫室效應等因素的影響,包括我國在內的全球氣象災害趨于加重,極端天氣頻繁發生,農業自然風險日漸凸顯。農業市場風險的突出表現是農產品價格波動增大和“賣難”問題層出不窮。隨著市場化進程的加快、農產品商品化程度的提高、農業受全球市場影響程度的增加、農產品作為資本炒作對象的變化,農產品價格的波動幅度和頻率都在增大,農產品生產者和經營者面臨著越來越大的經濟風險。

    農業風險加劇造成了農業生產和經營的不確定性加強與損失加重,需要通過健全農業風險管理制度來降低農業風險的危害、減輕農業風險的損失,為現代農業發展保駕護航。在自然風險管理方面,首先需要充分利用現代氣象、水文、地質、植物保護等科學知識,監測預警農業災害的發生。其次需要未雨綢繆,健全農業防災備災減災救災體系,完善各部門、各層級的減災救災長效協作機制。再次是不斷改善農業基礎設施條件,增強農業抵御自然災害的能力。此外還要從財政、稅收等方面加大對農業保險的支持力度,減輕災害發生后農業生產經營者的損失。

    在市場風險管理方面,第一,各級農業、商務、價格等部門應進一步建立健全主要農產品供求和價格的預測預報及風險預警機制,合理引導農產品生產與經營,減少盲目性。第二,完善農產品市場體系,暢通農產品流通體系,便利農產品上市與流通。第三,促進農民與企業、生產者與銷售者、中介與超市、產地與銷區等主體的有效對接,保障農產品銷售順利并有利可獲。

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